烟草在线据东方烟草报社报道　　《烟草专卖法实施条例》颁布实施十年了！十年注定是一个需要盘点和回眸的时间节点。一部法规执行效果如何，十年，足以烛照。

　　落实《烟草专卖法实施条例》短短十年间，行业的变化有目共睹：烟叶生产走上了持续健康的发展道路；行业内部管理监督工作逐渐加强，“两烟”生产经营秩序日益规范；烟草市场管理日益精细化、人性化；卷烟打假打私力度持续加大，卷烟销售市场秩序明显好转。

　　盘点这十年，我们收获了很多的欣喜、感动和感慨；展望下一个十年，让我们共同期待，在《烟草专卖法》及其实施条例的护航下，行业这艘巨舰继续劈风破浪稳健前行。

　　夯实构建和谐烟草的法制基础
　　　　　　　　　　　　　　　———访国家烟草专卖局政策法规与体制改革司司长刘敬如

《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（以下简称《实施条例》）是烟草专卖法律体系中非常重要的一部法规，自1997年7月3日颁布实施以来，对于巩固和完善国家烟草专卖制度，依法行政，规范烟草行业的生产、经营，维护消费者合法权益，打击各种违反烟草专卖法律法规的行为，发挥了十分重要的作用。在《实施条例》颁布实施十周年到来之际，本报记者专访了国家烟草专卖局政策法规与体制改革司司长刘敬如。

　　记 者：刘司长，您好。《实施条例》与《烟草专卖法》之间是一种什么样的关系？前者主要从哪些方面体现了后者的立法精神和宗旨？

　　刘敬如：《实施条例》是《烟草专卖法》的细化，与《烟草专卖法》规定的内容相对应，对烟草专卖品生产经营活动及其各项管理行为进一步规定了具体的行为规范，进一步明确了烟草专卖品生产经营行为及各项管理活动中作为与不作为的义务内容。同时，《实施条例》还对烟草专卖行政执法部门的监督检查权作了专门规定，对烟草专卖品生产经营过程中的违法行为及其法律责任作了更加详细的规定，增强了法律的可操作性和权威性。

　　在行政执法方面，《烟草专卖法》和《实施条例》都明确了各级烟草专卖局的行政执法职责。烟草专卖行政主管部门依法对执行《烟草专卖法》及《实施条例》的情况进行检查。对烟草专卖品生产经营、运输、拍卖等进行监督检查，并可采取行政强制措施，进行行政处罚。对行业内生产企业、经营企业，在必要时可以派驻人员，监督检查其生产、经营活动。

　　《实施条例》主要从烟草专卖许可证的申领，烟草专卖品的生产、销售、运输和进出口以及监督等方面体现了《烟草专卖法》的立法宗旨和精神。

　　记 者：《实施条例》这部法规具有哪些自身的特点？

　　刘敬如：《实施条例》是国务院规范烟草专卖生产经营和管理的行政法规，既具有行政法规的一般特征，又具有自身特点，可以说，是体现烟草专卖特色的专门立法。自身特点主要有：一是明确了烟草专卖的内涵。《实施条例》第二条规定：“烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。”这条规定为准确全面理解烟草专卖制度提供了明确的法律依据。二是规定了省级以下烟草专卖局的职责和领导体制。由此，各级烟草专卖局的职责和领导体制都有了明确的法律依据。三是细化了烟草专卖许可证的种类，规定了申请条件和程序。烟草专卖许可证制度是烟草专卖制度的重要内容之一，《实施条例》根据《烟草专卖法》的规定，对许可证的种类、条件和程序作出了具体的规定，增强了法律的可操作性。四是对烟草专卖品生产经营、运输和对外贸易合作等作出了更加具体的规定，解决了这些领域存在的突出问题，例如烟叶收购站的设立、无证运输的具体情形、免税烟的管理和销售等。五是监督检查措施更加具体有力。《实施条例》设立专章规定了监督检查，规定：烟草专卖局可以会同有关部门查处卷烟走私贩私、制假售假等违法行为；开办交易市场必须经过批准；依法设立派出机构和派驻人员；会同有关部门对非法运输进行检查、处理；执法时应佩戴徽章、出示检查证等。六是法律责任规定更加明确具体。《实施条例》不但规定了具体的处罚幅度，而且不少条文还列举了具体的违法情形。这样使执法依据更加明确，操作性更强，减少了执法的随意性。

　　记 者：请您谈谈《实施条例》十年来在巩固国家烟草专卖制度和行业发展中所起的作用。《实施条例》实施以来卷烟市场有了哪些改变？它对于我国的烟草专卖制度起着怎样的作用？

　　刘敬如：《实施条例》同《烟草专卖法》一起为烟草行业的改革和发展发挥了非常重要的保障作用。具体表现在：为烟草专卖品生产和经营确定了基本规则，是行业改革和发展的法律依据，是“两个至上”行业共同价值观的法律来源，是构建和谐烟草的法制基础。

　　自《实施条例》颁布实施以来，卷烟市场更加规范，逐步做到了有法可依、有章可循，卷烟生产经营的各个环节被纳入到法律化、制度化、规范化的轨道，依法行政、依法管理、依法组织生产经营不断得到贯彻落实。现在卷烟市场产销基本平衡、价格稳定，卷烟结构优化，品牌结构不断得到提升，税利逐年增长，整个卷烟市场在法制的基础上逐渐步入良性的轨道。当然，卷烟市场还存在着一些问题，有法不依、执法不严、监督不力的情况还不同程度地存在。今后，各级烟草专卖执法机关要加大对行业内专卖违法案件与违法责任人员的查处力度，按照法律规定，追究其行政责任乃至刑事责任，努力做到执法严明。

　　《烟草专卖法》以法律的形式确立了国家烟草专卖制度，《实施条例》则从行政法规的角度丰富和发展了烟草专卖制度。作用表现在：一是使国家烟草专卖制度的内涵更加明确；二是使烟草专卖制度的各项规定更加具有可操作性；三是对烟草专卖进行了发展，进一步巩固了烟草专卖制度。

　　记 者：十年来，行业在执行和普及《实施条例》方面采取了哪些行动措施？

　　刘敬如：一是出台或推动出台了许多配套文件。比如国家发改委51号令、原国家经贸委31号令、国家局3号令以及许多规范性文件。二是采取措施加大执行力度。如烟草行业的改革是按照《烟草专卖法》及其实施条例依法进行、稳步推进的；结合行政审批制度改革，明确了《实施条例》规定的烟草行政审批流程；梳理了条例的执法依据，制定了烟草专卖行政处罚的文书；依法整顿和规范烟草市场秩序；加强内部监管和自律等。三是深入宣传《实施条例》。将《实施条例》作为“四五”和“五五”普法的重要内容；在全国烟草行业专卖执法人员和经营人员统一考试中，作为必考内容；行业组织的法律培训班多次将《实施条例》列为学习重点。

　　记 者：今后，行业将怎样进一步落实《实施条例》？

　　刘敬如：一是要进一步提高认识，通过执行《实施条例》，不断夯实构建和谐烟草的法制基础。二是将执行《实施条例》同“三个依法”紧密结合起来。对烟草行业来说，“三个依法”首先依照的应是《烟草专卖法》及其实施条例。“三个依法”不能仅仅停留在口号上，而要将其落实到烟草专卖管理、国有资产管理、生产经营活动等各项工作中。三是继续加强配套制度建设。要紧随行业改革和发展面临的新形势，根据《实施条例》有关规定，不断完善烟草专卖的有关制度规定。四是强化执法和执法监督，继续加大执法力度。加强对执行《实施条例》的监督，加强对专卖执法权力的制约，规范执法行为，保证烟草专卖局切实严格执法、公正执法、文明执法。五是要继续做好《实施条例》的宣传工作。要将《实施条例》作为“五五”普法学习的一部重要法规，不但要让专卖执法人员做到应知应会，也要让零售客户清楚有关条文，为烟草行业发展创造良好的法制环境。

　　用好《烟草专卖法实施条例》这把尺——雷迅

　　《烟草专卖法实施条例》颁布实施十年来，为行业的持续健康发展提供了良好的法律支持。从某种意义上说，《烟草专卖法实施条例》是一把指导和规范烟草专卖执法行为的刻度精确的尺子。要真正贯彻落实《烟草专卖法》，真正在我们的具体工作中维护国家利益、维护消费者利益，就必须用好《烟草专卖法实施条例》这把尺子。

　　用好这把尺子，首先要用对，就是要真正做到依法行政。《烟草专卖法实施条例》对烟草专卖许可证管理，烟叶的种植、收购和调拨，烟草制品的生产销售，烟草专卖品的运输等都作了细致的规定，对国家赋予行业的权力给予了明确的界定，对具体的执法程序进行了严格的规定。在烟草市场的管理和专卖打假打私工作中，我们要规范执法，严格执法，坚持原则不走样；要公正执法，坚决杜绝以言代法、以权代法、执法犯法，坚决治理“不作为”、“乱作为”、“慢作为”等渎职行为。

　　用好这把尺子，其次要用全,就是充分发挥其功能，即“测人亦度己”。《烟草专卖法实施条例》是把双面尺，一面向外，一面向内。向内的一面是用来度量我们行业行政管理和专卖执法人员自身的。要度量好我们自身，就要积极深入开展“两项检查”工作，继续开展各项整治行动，规范行业内部经营秩序。一句话，就是要随时用《烟草专卖法实施条例》来度量我们“两烟”生产经营的方方面面，准确度量我们自身工作的“长短”。

　　用好这把尺子，还要用活，就是要在行政管理和执法过程中，创新方法。《烟草专卖法实施条例》虽然对多数具体方面作了详细规定，但是如何落实这些规定，如何用这把尺子，仍给我们预留下很多可供发挥创造性的空间。近年来，各地烟草主管部门在执法过程的各个环节体现对行政相对人人格的尊重和合法权利的保护，努力使执法过程人性化，在确保公正执法的基础上给予行政相对人“人文关怀”，和谐执法，改善了执法环境，进而树立了良好的社会形象。

　　相信，只要我们真正用好《烟草专卖法实施条例》这把尺子，行业就能更好地维护国家利益、消费者利益，加快和谐烟草的构建，继续保持持续健康的发展态势。

　　声 音

　　烟叶生产经营更加规范

　　《烟草专卖法实施条例》的颁布实施，为规范烟叶生产经营秩序，维护烟农利益发挥了重要的作用。十年来，烟叶生产的变化很大。

　　一是烟叶合同种植规范了。几年来，行业依据《烟草专卖法实施条例》加强了烟叶种植合同管理，从与烟农签订合同到烟叶收购，专卖执法人员全程介入，监督烟农是否按合同要求进行烟叶种植和交售，严防烟叶外流，进一步规范了烟叶合同种植。

　　二是烟叶收购规范了。烟叶收购期间，专卖执法人员长驻烟站检查烟叶收购工作，严格合同核实，避免烟农“串交”烟叶；另一方面加强市场管理，严厉打击不法烟贩收购烟叶行为，维护了烟叶收购正常秩序。

　　一句话，《烟草专卖法实施条例》的颁布实施，使烟叶生产经营走上了规范化的发展之路。——广西百色市烟草专卖局 黄庆群

　　专卖管理悄然三变

　　《烟草专卖法实施条例》颁布已有十年了，作为一名基层专卖管理人员，我深刻感受到了这十年来行业专卖管理悄然发生的三大变化。

　　一是假私非卷烟少了。《条例》颁布实施以前，卷烟市场管理薄弱，假冒卷烟充斥市场。而《条例》颁布实施以后，可以说是一年一个变化，涉烟违法案件数量呈逐渐下降趋势。

　　二是执法形象好了。以前专卖管理力量相对薄弱，执法随意性较大。《条例》颁布实施后，专卖队伍实行准军事化管理，建立了《专卖人员文明执法行为规范》等规章制度，专卖力量得到加强。总体来看，《条例》的颁布实施，促使专卖执法人员的社会形象得到改善。

　　三是案件办理细了。以前一份立案案件卷宗里只有处罚决定书等几份材料，案件的处理过程没有留下痕迹。而现在一份立案案件的卷宗里最少也有十几份材料。另外，我们还建立健全了罚没款、罚没物品管理制度。——安徽滁州市烟草专卖局 高益友

　　为纪念《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》颁布10周年，6月28日，江苏省徐州市烟草专卖局组织工作人员走上街头，开展现场宣传咨询活动，加强法律法规宣传。图为该市局工作人员现场解答群众提出的问题。

　　这个十年变化大

　　我叫朱海明，是浙江省海盐县烟草专卖局稽查大队大队长。说起烟草市场这些年的变化，我心中无限感慨。作为专卖管理战线上的一员，从参加工作到现在，我从事稽查工作已经20年了。我觉得，国家确立烟草专卖制度后，卷烟市场变化显著，特别是1997年《烟草专卖法实施条例》颁布实施后，我们多了一件更为得力的法律武器，卷烟市场秩序明显好转。

　　《烟草专卖法实施条例》颁布实施后，我们稽查办案的执法环境逐步得到了改善。在多年执法经历中，最让我感到惊险的是，在上世纪90年代初开展的一次“打假保节日”行动中，我们成功端了一个窝点，在查封假烟的过程中，违法者突然掏出一把匕首顶住我的脖子，对我说：“要么放下，要么死。”幸亏当时同事巧妙周旋，我才得以脱险。如今，让我感到欣慰的是，由于《烟草专卖法》及其实施条例的深入人心，以及多年来专卖稽查人员的严格执法、文明执法，这类恶性抗法事件越来越少了。

　　与《烟草专卖法实施条例》颁布实施前相比，我们的执法行为得到了越来越多的社会认同。记得有一年隆冬时节，我们在一个村庄附近查获了一批非法卷烟，几位农民兄弟闻讯后，抱来桑树条，燃起火，让我们取暖。想起早年执法过程中群众的冷漠，我深深地感到一种被理解的感动。

　　1999年，我们有了第一辆执法车，第一批退伍军人充实到我们的队伍里。如今，我们有了一个稽查大队、两个专卖管理所，专卖管理的力量得到了壮大。从无到有，从有到优，稽查人员的素质越来越高，管理市场的的能力增强了，而卷烟销售市场也一年比一年稳定，一年比一年规范。　

　　记者观察：于无声处听惊雷

　　《烟草专卖法实施条例》颁布实施十周年纪念日渐渐临近，可近日记者采访时，在福建烟草大厦16楼的福建省烟草专卖局专卖处和法规处办公室里却看不到任何与“十周年”相关的庆祝元素，倒是一份份《烟草专卖许可证管理办法》的宣传推广方案，已端端正正地摆在专卖处与法规处负责人的办公桌上。

　　“烟草专卖行政管理的所有工作，都是严格按照《烟草专卖法》及其实施条例开展的。”福建省局专卖处副处长林维新说，“包括现在要大力宣传的《烟草专卖许可证管理办法》，也是根据《烟草专卖法》及其实施条例和相关法律法规制定的。可以说，《实施条例》早已融入烟草专卖管理工作的血脉。”

　　他说，无论《实施条例》的十周年纪念日以何种方式度过，都不会影响它对于巩固和完善国家烟草专卖制度、保证烟草行业健康发展、维护国家和消费者利益所具有的积极意义和所起的重要作用。

　　评价： 烟草专卖执法宝典

　　谈到《实施条例》，福建省局法规处副处长郭立脱口而出：“这是我们的执法宝典。”

　　她的桌上摆着一本福建省局印制的《实施条例》白本书，翻开这本薄薄的小册子，几乎每个页面的边角都有密密麻麻的批注，一些关键词句还被不同颜色的笔标注了记号。

　　“《实施条例》对《烟草专卖法》进行了具体化，烟草专卖管理的三项任务——许可管理、计划管理、监督管理，在其中都有明确的规定。应该说，《实施条例》健全了烟草专卖的法律制度，真正使烟草专卖管理实现了‘有法可依’。”

　　这些具体化的规定使专卖管理工作，尤其是专卖执法更具可操作性。一个很典型的例子就是，《实施条例》对烟草专卖行政主管部门的执法权作了充分的具体化，明确规定烟草专卖行政主管部门不仅可以查处违反《烟草专卖法》的违法行为，还可以会同工商、海关等部门查处烟草专卖品走私贩私、制假售假等行为。“原先没有《实施条例》时，烟草部门参与打假打私的依据不够充分。《实施条例》出台后，我们才由原来的被动配合转变为主动打假。”这种转变，令福建省局近年来在卷烟打假打私方面取得了不俗的战绩。

　　影响： 从无序到有序

　　“不只是零售客户的守法意识增强了，我们与政府其他相关执法部门的协作也更加顺畅了。”郭立给记者举了个例子：《实施条例》出台之前，公安、工商、海关、边防等部门查获的烟草专卖品一般都是自行处理，而《实施条例》出台后，这些部门查获的烟草专卖品都按规定移交烟草专卖管理部门统一处理，“这样整个市场经营秩序就显得更加规范了”。

　　这种规范当然不仅仅针对外部市场环境，根据《实施条例》的相关规定，近几年，特别是从2003年开始，全国烟草行业更注重对“烟草生产和批发企业的经营是否合法”进行整顿治理，开展了治理体外循环、内部管理监督检查等工作，使行业内部的经营秩序逐渐得以规范。

　　“应该说整个行业从内到外，从企业到市场，在这十年里都实现了从无序到有序的转变。”林维新认为，这就是《实施条例》产生的最明显的现实影响。

　　期待： 进一步规范完善

　　任何事物都不可能十全十美，《实施条例》当然也不例外。在烟草专卖管理部门严格按照《实施条例》开展专卖管理工作的过程中，也不乏因为《实施条例》规定不明确而遭遇棘手问题的案例。

　　比如，《实施条例》规定：烟草专卖行政主管部门查处违反《烟草专卖法》和本条例的案件时，可以检查违法案件当事人的经营场所，依法对违法生产或者经营的烟草专卖品进行处理。这条款中的“处理”二字，语焉不详，究竟是怎么处理？该没收、暂扣或是登记保存？没有明确的规定，专卖管理人员在执法时就难免要费一番考量。

　　随着我国各项法律制度的日益规范，这种涉及物权的执法“处理”更要慎重。郭立告诉记者：“法律上对物品的处理有两种不同的概念，如果认定是非法物品，就可以采用扣押的形式，可以拿走；如果认定物品是证据，就要先行登记保存，也就是保留物证，将来要还给当事人。”而《实施条例》对此没有明确的认定，这就使各级烟草专卖管理部门对于现场查获烟草专卖品的处理莫衷一是。“我们期待着《实施条例》能够在将来得到进一步规范完善。”一位专卖执法人员如是说。